Subsidiaritatea, ca lege şi principiu
Dezbaterile în jurul conceptului de subsidiaritate din ultimii ani s-au îndreptat în două direcţii:prima dintre ele a încercat să ofere un răspuns utilităţii, semnificaţiei şi atribuţiilor efective pe care conceptul le are, pe de altă parte, sunt întrebările pe care le-a generat conceptul referitor la originea sa, şi elementele de diversă natură pe care le cumulează.
Conform dicţionarului Academiei Reale Spaniole (Academia Real Espanola), subsidiaritatea constă în „tendinţa favorabilă la participarea complementară (subsidiară) a statului în sprijinul activităţilor private sau comunitareˮ[1]. Subsidiar, privit ca ajutor care se acordă în sprijinul cuiva, având şi înţeles economic de ajutor extraordinar.
În plan european, înţelesul care se dă subsidiarităţii este relaţionat direct cu legătura dintre stat si societate, atribuind celui dintâi funcţia de a acorda ajutor activităţilor private sau comunitare care se desfăşoară în interesul lor, acţionând când acestea au nevoie reală de intervenţia statului.
Istoria conceptului
Deşi momentul 1931 este oficializarea conceptului ca şi termen privind relaţionarea dintre stat şi societate, au existat gânditori în secolele XVIII-XIX care au dezbătut acelaşi subiect, printre ei numărându-se John Locke, Alexis de Toqueville, Pierre Joseph Prouhon, John Stuart Mill, considerat de Lucas Verdu în tratatul său „Curs de drept Politicˮ un „clasic liberal preocupat constant de libertatea omului ca subiect principal al organizării şi proceselor guvernamentaleˮ[2].
Secolul XIX a adus din nou în discuţie conceptul subsidiarităţii, pus pe tapet de autoritatea papală reprezentată de Leon al XIII-lea, în enciclicele „Immortale Deiˮ, cât şi „Rerum Novarumˮ, publicate la 15 mai 1891, în care este definit dreptul de proprietate:limitele, marcate de statutul muncitorului care trebuie să beneficieze de un salariu just şi să fie protejat de asociaţii corporatiste şi de o legislaţie socială adecvată. Milagros Otero Parga a văzut în enciclica lui Leon al XII-lea „un antecedent al principiului subsidiarităţii, întrucât deşi problema pe care enciclica o tratează este a separării sferelor ecleziastice şi civile, se defineşte independenţa si autonomia unor problematici considerate ca fiind baza unei interpretări extensive precum societăţi, grupuri minoritare sau state membre ale Uniunii Europene în relaţie cu puterea superioară[3]. Jose Maria de Areilza Carvajal opinează că subsidiaritatea catolică „nu pretindea să servească drept criteriu pentru a dezvolta un model politic, ci deriva din apărarea şi înţelegerea demnităţii şi libertăţii umane ale Bisericii din care reieşeau problemele sociale ale vremii, însă nu cu influenţe politiceˮ[4].
Înţelesul clasic al termenului a fost dat de Biserica Catolică, îngrijorată în deceniul trei al secoului trecut de modificările suferite de sistemul social, care punea individul într-un statut dezavantajos faţă de drepturile pe care statul le avea asupra populaţiei. În aceste condiţii de tensiune a fost emisă enciclica „Quadragessimo annoˮ (1931) de către Papa Pius al XI-lea:„Aşa cum este greşit a se retrage individului şi a se acorda unui grup ceea ce se poate realiza ca iniţiativă privată şi industrie, tot la fel este o nedreptate, un mare rău şi o destabilizare a ordinii juste ca o asociaţie mai mare, aflată la un nivel superior să îşi aroge funcţii care pot fi îndeplinite eficient de societăţi mai mici, la un nivel inferior. Acesta este un principiu al filosofiei sociale, de neclintit şi neschimbat. Prin chiar natura, adevăratul scop al activităţii sociale trebuie să fie acela de a ajuta pe membrii corpului social, dar niciodată de a-i distruge sau asimilaˮ[5].
Explicaţiile care s-au oferit pentru momentul 1931 au mers pe două direcţii: enciclica a fost văzută ca răspuns la intervenţionismul statal provenind din hegelialism, şi în al doilea rând, a fost văzut drept scut de protecţie în faţa corporatismului dezoltat de fascismul italian. În deceniul VI al secolului 20, dezbaterile în jurul subsidiarităţii au renăscut, papa Juan al XXII-lea fiind cel care s-a ocupat de renaşterea discuţiilor, în enciclica „Pacem in Terrisˮ, în care subsidiaritatea se defineşte ca şi „principiu general de organizare socială şi delimitare de sfere de acţiune între celula familiei şi puterea publicăˮ[6]. Au urmat alte două enciclice, în 1965 şi 1967 („Populorum Progressioˮ şi „Gaudium et Spesˮ) conform cărora ordinea lucrurilor trebuie sa fie subordonată ordinii persoanelor, şi nu invers.
Definirea principiului subsidiarității
În ceea ce priveşte natura principiului şi diversele elemente pe care le combină, există numeroase opinii. Javier Barnes aprobă legătura arhaică existentă între acest principiu şi filosofia aristotelico-tomistă. Vlad Constantinescu, de cealaltă parte, afirmă că rădăcinile conceptului reprezintă o combinaţie a filosofiei aristotelice îmbogăţită în Evul Mediu, graţie lui Toma D’Aquino[7]. Ca şi precedent doctrinar, conceptul de subsidiaritate îşi are originea în teoriile care încercau să confere o protecţie individului faţă de intervenţiile publice nejustificate, prin luarea deciziilor la nivelul cel mai scăzut posibil, evoluţia pe care a cunoscut-o fiind cea pe care o are în prezent:intervenţia forului superior numai atunci când cel inferior nu reuşea să aibă eficienţă în acţiunile sale[8].
Alte două voci importante în instituţiile comunitare, Mark Wilke şi Helen Wallace sunt de părere că „în esenţă, subsidiaritatea este un termen socio-politic, şi nu un principiu juridic sau constituţionalˮ[9]. În ultimele studii consacrate acestui principiu s-a ajuns la concluzia că subsidiaritatea este un concept poliedric, dacă se ţine seama de originile sale teologice, filosofice, politice şi nu în ultimul rând, juridice.
În primul rând, ca şi principiu filosofic, este înţeles în sensul de sistem care are ca punct de plecare drepturile inalienabile ale fiecăruia, şi care asigură o bunăstare minimă şi atingerea obiectivelor de către fiecare persoană prin ea însăşi, prin organizaţiile în care se integrează şi pe care le configurează, şi în ultimă instanţă, dacă iniţiativa personală şi socială se dovedeşte ineficientă, se apelează la organizaţiile superioare. Jacques Delors însuşi a definit-o drept o stare de spirit care nu poate fi redusă la un simplu echilibru între instituţii[10]. Ca şi principiu filosofic, subsidiaritatea cere indivizilor iniţiativă maximă conformă capacităţilor sale, ceea ce-i obligă la dezvoltare individuală şi la asumarea unor importante responsabilităţi atât personale, cât şi colective.
Astfel, conceptul privit din perspectivă filosofică are meritul de a ambiţiona individul spre propria dezvoltare, care duce implicit la o dezvoltare la nivel social. Johanes Messner priveşte conceptul din perspectiva a trei componente importante:un sistem social este cu atât mai perfect cu cât îi reţine pe indivizi de la atingerea propriilor interese. Un sistem social este cu atât mai valoros cu cât se utilizează mai mult tehnica descentralizării puterii concomintent cu sporirea autonomiei comunităţilor mai mici. În al treilea rând, va fi mai eficace cu cât va apela mai puţin la legi şi mai mult la intensificarea şi la stilmulii care să aibă ca scop atingerea binelui comun[11]. Pirncipiul presupune atâta libertate câtă este posibilă şi atâta intervenţie statală câtă este necesară. Cu cât se sprijină mai mult persoanele, în sens individual, în cadrul comunităţilor mai mici, cu atât se intensifică competiţia şi responsabilitatea iar comunitatea, în ansamblul ei va avea o mai mare autonomie. Binele comun se atinge mult mai uşor dacă indivizii înşişi împreună cu comunităţile regionale colaborează pentru atingerea scopurilor existenţiale.
Ca şi principiu politic, subsidiaritatea concepe organizaţia politică ca un tot de cercuri concentrice care pot funcţiona în măsura în care respectă limitele impuse de principiu. Există două sensuri în care se poate urmări principiul din punct de vedere politic:primul este vertical, şi prin aceasta se înţelege că încearcă să articuleze relaţiile dintre diversele nivele de putere, şi un sens orizontal, care este un mecanism de articulare între cetăţeni, societate şi puteri publice. Profesorul universitar Colmeiro, din secolul XIX, vedea în principiul subsidiarităţii, o scădere a rolului individului, întrucât „activitatea individuală scade din forţă şi particularii se obişnuiesc să nu se mai sprijine pe forţele proprii, şi să ceară protecţie unde trebuie să li se acorde numai libertateˮ[12].
A treia componentă a conceptului este cea juridică, subsidiaritatea constituindu-se ca un element secundar sau suplimentar. În dreptul administrativ francez, „recursul din cauza excesului de putereˮ a luat naştere de timpuriu sub termenul de recurs subsidiar, transformându-se mai târziu în recurs principal. În dreptul penal, norma subsidiară este aplicabilă când cea principală nu-şi atinge obiectivele, obţinând o întâietate pe care înainte nu o avea. Revoluţia franceză prin vocea lui Robespierre şi a Convenţiei a pus în discuţie principiul, afirmând:„Lasaţi libertatea individuală toturor celor care nu aparţin în mod natural autorităţii publice şi veţi lăsa astfel mai puţin în seama ambiţiei şi arbitrariuluiˮ[13].
În dreptul administrativ spaniol, legea 30/92, din 26 noiembrie stabileşte „aplicarea subsidiară ca fiind diferită de cea obligatorieˮ, acest aspect suplinitoriu al subsidiarităţii implică acoperirea unei lipsuri, completarea a ceva ce lipseşte[14].
Subsidiaritatea este asociată în mare măsură cu principiul federalist, fiind cea care alimentează dezvoltarea democraţiei federale europene, prin federal înţelegându-se dispersia puterilor între autorităţi democratice, „separate dar coordonateˮ, cum a menţionat foarte potrivit Andrew Duff. Principiul este tipic şi caracteristic organizaţiilor ce au o asemenea structură federativă, cu recunoaşterea clară a anumitor nivele de autonomie în viaţa locală sau regională. Reprezintă baza oricărui proces de descentralizare a puterii şi a organizaţiei administrative. Spre deosebire de sistemul confederativ, care se bazează pe un tratat între două sau mai multe state, care îşi păstrează suveranitatea, caracteristica sistemului federativ este existenţa unei constituţii formale. „Inimaˮ federalismului o reprezintă diviziunea teritorială a statului în numeroase unităţi (cantoane-cazul elveţian). Constitutia Elveţiei din 1874 stabileşte drepturile cantoanelor:„Cantoanele sunt suverane în măsura în care suveranitatea sa nu este limitată de Constituţia federală, în consecinţă, exercitând toate drepturile care nu au fost delegate puterii federaleˮ[15].
Puterea în stat se împarte între guvernul central şi multiplele guverne cantonale, fiecare dintre ele având autoritate în zona alocată ei. Pentru a se asigura egalitatea cantoanelor în cadrul statelor federale, dreptul la auto-determinare asigurat acestora se aplică tuturor cantoanelor, în aceeaşi măsură. Chiar şi statele unitare pot fi divizate în regiuni sau provincii, diviziune consfinţită de însăşi Constituţia statului respectiv.
În ceea ce priveşte construcţia federativă a Uniunii Europene, unii dintre autori o compară cu o piramidă inversă, întrucât actionează la impulsul activităţilor cotidiene, contrar construcţiei federale clasice. Adeziunea Irlandei la Comunităţile Europene o demontrează cel mai bine, ea protejând limba irlandeză ameninţată de engleză, fiind în acelaşi timp deschisă către exterior (economic, politic, cultural şi social), ceea ce atrage după sine o diminuare a dependenţei sale faţă de Regatul Unit.
Studiu de caz:Insulele Aland şi politica minoritară finlandeză
Cazurile a căror analiză mi-am propus-o pentru acest capitol sunt în egală măsură interesante, dar şi foarte diferite, acesta fiind unul dintre motivele care m-a determinat să aleg în mod expres aceste trei state europene. Dacă în cazul spaniol am văzut că structura organizativă este cea a comunităţilor locale, Spania reunind în graniţele aceluiaşi stat culturi, istorii şi tradiţii diverse, în cazul Finladei situaţia este cu totul diferită.
Pentru a înţelege dimensiunea importanţei insulelor Aland, trebuie menţionat că acordul încheiat între suedezi şi finlandezi din 1921, prin care se încerca elaborarea unui sistem de protecţie pentru locuitorii vorbitori de suedeză din insulele Aland a fost considerat „cel mai bun tratament din toată lumea asigurat unui grup minoritar de către o naţiune gazdăˮ[16].
În Constituţia finlandeză promulgată în 1919, atât finlandeza cât şi suedeza au fost proclamate limbi naţionale. Mai exact, regiunile declarate bilingve sunt acelea în care minoritatea depăşeşte 8% din totalul populaţiei sau reuneşte cel puţin 300 de persoane aparţinând minorităţii suedeze[17]. În Finlanda există 20 de comune în care se vorbeşte exclusiv suedeză, alte 20 unde există o majoritate suedeză şi numai 21 unde această limbă se află în minoritate. Comunele sunt obligate să organizeze şcoli primare pentru minorităţi oriunde există mai mult de 13 copii/elevi aparţinând grupului minoritar în cauză. În Finlanda există o universitate în care se predă exclusiv în limba suedeză, Univeristatea Åbo Akademi, cu sediul în Turku, recent declarata capitală culturală europeană. În Helsinki există o Şcoală Superioară de Educaţie în Comerţ, şi un mare număr de cursuri sunt ţinute în suedeză la Universitatea din Helsinki, cu dreptul de a utiliza limba maternă în examene. [18]
În ceea ce priveşte presa din Finlanda, drepturile minorităţii suedeze sunt şi în acest caz mai mult decât protejate, existând 4 cotidiane în limba suedeză, dintre care unul se numără printre cele cu cel mai mare tiraj din ţară, în termeni de vânzare. Nici din domeniul audio-vizualului nu absentează minoritatea suedeză, deţinând un program zilnic în limba lor la postul de radio naţional, având programe şi în cadrul televizat.
În ceea ce priveşte politica minoritară din Insulele Aland, în 1920, guvernul finlandez a amendat statutul Autonom care încorpora o serie de garanţii privind limba, educaţia şi cetăţenia regională, cât şi dreptul de a deţine proprietăţi cerute de minoritatea suedeză, cunoscut în mediul internaţional drept Actul de Garanţie al Insulelor Aland.
Însă, un act mult mai important pentru lărgirea drepturilor suedezilor din Aland a fost emis la 1 ianuarie 1952, Actul Noii Autonomii. În urma adoptării acestui document, suedezii au obţinut cu adevărat o autonomie lărgită în cadrul insulelor Aland, potrivit procentajului pe care îl deţin în comparaţie cu vorbitorii de finlandeză.
Practic, ceea ce s-a realizat în 1952 a fost redarea dreptului suedezilor de a lua decizii în foarte multe domenii importante la nivel local şi regional, câştigând o libertate importantă de decizie de care puţine grupuri minoritare se bucură. În primul rând, locuitorii insulei Aland au dreptul de control auspra propriilor probleme, atâta timp cât deciziile lor nu afectează integritatea şi graniţele statului finlandez. Administrarea teritoriului se află în mâinile a şapte membrii ai Consiliului Executiv Provincial. Membrii Consiliului sunt numiţi de Parlament (format dintr-o singură cameră, având 27 de membrii), însă preşedintele, care este şi guvernatorul insulei, trebuie să fie recunoscut de guvernul finlandez. Legislaţia eliberată de parlamentul insulei poate fi ratificată doar de preşedintele Republicii. Astfel, deşi aparent libertatea de decizie pe care au câştigat-o în 1952 părea un pas important spre drumul autonomiei, în fapt deciziile foarte importante ajung să fie luate tot de forurile superioare naţionale, ceea ce practic este perfect normal, întrucât statul trebuie să-şi menţină pârghiile de a păstra acest teritoriu în interiorul graniţelor sale.
Domeniile în care parlamentul provincial se bucură de putere legislativă sunt exproprierea proprietăţii în interes public, educaţie, administraţie locală, impozit, legislaţie electorală, agricultură şi pescuit, sănătate şi servicii asigurate de spitale, votarea bugetului insulei. Caracterul suedez al teritoriului este menţinut prin intermediul a patru mijloace:reglementări în privinta limbii (suedeza fiind limba oficială a regiunii), educaţie, cetăţenie regională, dreptul de proprietate[19].
Însă, aceste drepturi sporite ale minorităţii de limbă suedeză intră în neconcordanţă cu legislaţia europeană, întrucât locurile disponibile de muncă nu pot fi ocupate de cei care nu au un nivel nativ de cunoaştere a limbii suedeze, ceea ce face nefuncţională libera circulaţie a persoanelor în Europa, asigurată prin tratatele Uniunii Europene. De asemenea, nici Parlamentul provincial, nici comunele nu au obligaţia de a menţine şcoli în care limba de predare nu este suedeză. Cetăţenia în insulele Aland poate fi obţinută după 5 ani de rezidenţă, ceea ce permite dreptul de a deţine proprietăţi sau de a vota în alegeri locale sau provinciale. Aceasta este din nou a situaţie în neconcordanţă cu legislaţia europeană, care permite oricărui cetăţean al unui stat membru să-şi poată exercita dreptul de vot, dar şi sa fie ales în orice alt stat, fără obligaţia de a avea cetăţenia statului respectiv. Pentru a putea dezvolta o afacere în Aland este necesară deţinerea cetăţeniei regionale sau să fi fost rezident sau domiciliat în ultimii 5 ani pe teritoriul insulei.
Exemplul finlandez nu este unul singular în ansamblul Uniunii Europene, exemplu de legislaţie statală care intră în neconcordanţă cu legislaţia comunitară, situaţie prezentă încă de la începuturile blocului european. Acceaşi situaţie există în alte două state membre UE la fel de importante, Spania şi Italia, ceea ce accentuează nevoia Uniunii de a revizui legislaţia comunitară în problematica minorităţilor.
NOTE
[1]Juan Cruz Alli, El concepto de subsidiariedad, în Enrique Banus, „Subsidiariedad, historia y aplicaciónˮ, vol. 3, Pamplona, Studia Europea Navarrensis, 2000, p. 17.
[2]Juana Goizueta, Breves reflexiones acerca del principio de subsidiariedad:de sus orígenes al Tratado de Maastricht, în Enrique Banus, „Subsidiariedad, historia y aplicación, vol. 3, Pamplona, Studia Europea Navarrensis, 2000, pp. 126-127.
[3]Ibidem, pp. 127-128.
[4]Ibidem, p. 127.
[5]Valentin Stan, Conceptul de subsidiaritate şi problema minorităţilor în noua arhitectură de securitate europeană, Bucureşti, Editura Universităţii din Bucureşti, 1998, p. 293.
[6]Ibidem, p. 129.
[7]Ibidem, p.126.
[8]Nicoleta Diaconu, Dreptul Uniunii Europene – Politicile comunitare, Bucureşti, Editura Lumina Lex, 2007, p. 37.
[9]Valentin Stan, op. cit., p. 291.
[10]Juan Cruz Alli, op. cit., p. 19.
[11]Jaime Rodríguez Arana, Subsidiariedad y administración única en el estado autonómico español, în Enrique Banus, „Subsidiariedad, historia y aplicación, vol. 3, Pamplona, Studia Europea Navarrensis, 2000, p. 477.
[12]Ibidem, p. 20.
[13]Ibidem, p.21
[14]Ibidem.
[15]Ibidem, p.22.
[16]Patrick Thornberry, op. cit., p. 25.
[17]Anthony Alcock, The Swedish Speaking Community, în „Minorities and Autonomy in Western Europeˮ. A Minority Rights Group Report, Manchester, Manchester Free Press, 1991, p. 12.
[18]Ibidem, p. 13.
[19]Ibidem, p. 14.
