Tratatul de la Lisabona - spre o Europă tot mai unită

Tratatul de la Lisabona, atât de mult discutat şi controversat în mediile politice şi diplomatice ale Uniunii Europene şi-a atins într-un final scopul pentru care a fost creat, şi anume, ratificarea. Deşi a fost pus pe masa discuţiilor în anul 2007, ratificarea lui a avut loc după numeroase dezbateri şi opoziţii venind în special din partea francezilor şi a irlandezilor, în 2009.Modificarea procedurii de votare la nivelul Uniunii Europene propusă de acest tratat a creat, în mare parte, toate aceste controverse.

Dezbaterea Tratatului de la Lisabona

După eşecul impunerii unei constituţii europene în 2004, scepticismul cu care Tratatul de la Lisabona a fost privit de statele membre ale UE a fost interpretat ca o nouă provocare de a uni şi mai mult Europa. Diferenţele de interese s-au făcut tot mai vizibile, statele înfruntând o evidentă dificutate de „deznaţionalizare-în sensul unei sincere şi prioritare atenţii acordate Uniunii ca întreg pentru o mai mare consolidare a relaţiilor interstatale. Cel mai controversat punct al tratatului de la Lisabona a privit numărul comisarilor europeni, care conform acestuia nu va mai fi egal cu numărul statelor, menţiune care se făcea încă de la Nisa. Irlanda a fost ţara care a protestat cel mai energic împotriva acestui articol al tratatului, îngrijorată de posibila pierdere a dreptului de a lua parte la procesul decizional din interiorul Uniunii prin intemediul comisarului european.

Cu toate acestea, subiectele sensibile pe care tratatul de la Lisabona le-a pus pe masa dezbaterilor nu s-au oprit aici, continuând cu schimbarea majoră pe care a adus-o în sistemul de votare din cadrul Uniunii. Principalele metode de vot pe care organizaţia le foloseşte sunt în număr de trei, folosite în această formulă începând cu Tratatul de la Maastricht:unanimitatea, majoritatea simplă şi nu în ultimul rând, majoritatea calificată.

Modificarea procedurii de votare la nivelul Uniunii Europene

Unul dintre protagoniştii acestui tratat este fără îndoială procedeul de votare numit majoritatea calificată, graţie rolului pe care l-a dobândit prin ratificarea tratatului în discuţie.  Dacă prin Tratatul de la Maatricht, votul cu majoritate calificată era introdus numai în chestiunile ce priveau mediul înconjurător, restul domeniilor importante (programe de cercetare, organizarea fondurilor, fiscalitatea, armonizarea legislaţiilor, politica vizelor) au rămas sub influenţa procedurii unanimităţii (1). Tratatul de la Lisabona a inovat prin trecerea procesului decizional la o majoritate calificată în cel mai mare număr de domenii, mai exact pentru 20 de domenii existente, dar şi pentru alte 20 de domenii nou create. Ideea susţinută de acest procedeu de votare este de a îngusta cât mai mult posibilitatea ca un stat să-şi exercite dreptul de veto.

Această trecere a celor mai multe dintre domeniile de activitate a UE la majoritatea calificată este recunoaşterea oficială a pasului foarte important pe care uniunea l-a făcut spre o mai mare coeziune între state, un nou pas spre federalizarea imaginată de Jean Monnet şi Robert Schumann, părinţii construcţiei europene.

Tratatul introduce majoritatea calificată ca regulă generală cu excepţia în care Consiliul nu hotărăşte la propunerea Comisiei sau a Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate. Trecerea la majoritate calificată priveşte atât domenii tehnice, căt şi domenii mai sensibile, precum controlul frontierelor, azilul sau migraţia, alături de dreptul de stabilire, transporturile, politica spaţială, energie, sport, turism, protecţie civilă, cooperarea structurată permanentă în domeniul apărării. Practic, unanimităţii îi revin în continuare domenii extrem de importante pentru politica internă a oricărui stat, domenii în care suveranitatea continuă să aparţină complet statelor membre, şi nu Uniunii. Astfel, consensul este aşteptat în votarea fiscalităţii, măsurilor de armonizare în domeniul securităţii sociale şi al protecţiei sociale, procedura de revizuire a tratatelor, imigraţia, precum şi cea mai mare parte a politicii externe şi de securitate comune (2). Cu alte cuvinte, fiecare stat membru îşi poate exercita dreptul de veto în toate domeniile enunţate mai sus.

Pasul spre unificare făcut prin intermediul Tratatului de la Lisabona este semnificativ,   iar ce este de o şi mai mare importanţă îl reprezintă introducerea clauzei „pasarelă” pentru facilitarea extinderii ulterioare a votului cu majoritate calificată în domenii reglementate în prezent prin unanimitate (3). Clauza pasarelă în discuţie se referă în mod explicit la fiscalitatea ecologică, planificându-se pentru ea o trecere la procedura de vot predominantă.

Majoritatea calificată în cadrul Uniunii Europene

Eseul de faţă îşi propune analiza principalelor domenii în care decizia se ia prin majoritate calificată în cadrul Uniunii Europene.

În primul rând, procedura majorităţii calificate presupune o metodă ce are în vedere trei coordonate pe care se bazează acordarea de voturi fiecărui stat membru:politice, economice şi în principal, demografice. Sistemul implică acordarea unui număr de voturi fiecărei ţări în conformitate cu populaţia sa, favorizând totodată ţările cu o populaţie restrânsă. Astfel, România deţine un total de 14 voturi, după ţări importante precum Germania, Franţa, Italia şi Anglia, ce deţin 29 de voturi, Spania şi Polonia, cu 27 de voturi (4).  Pentru a se ajunge la un acord privind votarea unei legi, se cere un minim de 255 de voturi, cât şi statele care votează în favoarea legii respective sa însumeze 62% din populaţia totală a Uniunii Europene (5). Deliberările sunt încheiate  în cazul în care întrunesc cel puţin 255 de voturi favorabile exprimate de majoritatea membrilor, când este vorba despre legi adoptate la propunerea Comisiei.

 Există şi excepţii care se aplică acestei proceduri de vot, una dintre ele fiind situaţia în care Consiliul nu hotărăşte la propunerea Comisiei sau a reprezentantului PESC, majoritatea calificată se defineşte ca fiind egală cu cel puţin 72% din membrii Consiliului reprezentând statele membre participante, care reunesc cel puţin 65% din populaţia Uniunii (6).

În celelalte cazuri, deliberările sunt încheiate în cazul în care întrunesc 255 de voturi favorabile exprimate de cel puţin 2/3 dintre mebrii (7).

Dubla majoritate – un sistem de votare mai eficient?

Din 2014, tratatul de la Lisabona prevede introducerea unui sistem de dublă majoritate, prin aceasta înţelegându-se că o lege va fi considerată aprobată doar atunci când voturile în favoare vor reprezenta 55% din totalul statelor membre şi 65% din totalul populaţiei Uniunii Europene. Tratatul clarifică şi problema statelor mai mici, evident îngrijorate de o potenţială coalizare a statelor puternice, existând prevederea ce stabileşte minoritatea de blocare a unei legi supusă acestei metode de vot.       Astfel, minoritatea de blocare trebuie să includă minim 4 membri din Consiliu, care reprezintă mai mult de 35% din populaţia statelor membre participante, plus un membru. Dacă acest procentaj nu este îndeplinit, majoritatea calificată e considerată întrunită.

Mai mult, există şi posibilitatea ca un membru al Consiliului European sau al Consiliului de Miniştri să poata solicita, la adoptarea cu majoritate calificată, a unui act de către Cosiliul European sau de către Consiliu, să verifice dacă statele membre care constituie majoritatea calificată reprezintă cel puţin 62% din populaţia totală a UE. În cazul în care se constată că nu este îndeplinită această condiţie, actul nu este adoptat.

Compromisul de la Ioannina

În legătură cu această opoziţie adusă în discuţie mai sus, Tratatul de la Lisabona mai aduce în prim-plan un alt mecanism, şi anume compromisul de la Ioannina. Acest mecanism presupune posibilitatea ca 55% din state să formeze o minoritate capabilă de a bloca şi de a cere întârzierea şi reconsiderarea unei legi înainte de a fi adoptată. Consiliul poate amenda sau respinge această clauză doar prin consens (8).

Această procedură de votare, care a absorbit majoritatea domeniilor de activitate ale UE, şi tinde spre extinderea asupra unor domenii mult mai strâns legate de suveranitatea fiecărei ţări (a se vedea cazul fiscalităţii ecologice), este aplicată în decizii importante pe care Uniunea le ia constant.

Majoritate calificată decide

Un prim exemplu al domeniului în care se legiferează prin majoritate calificată este alegerea preşedintelui Consiliului European. Mandatul preşedintelui, în caz de nevoie, poate fi întrerupt în urma aceleiaşi proceduri de votare.

Continuând pe aceeaşi linie a modului de alegere al liderilor principalelor instituţii ale UE, preşedintele Comisiei este ales tot prin majoritate calificată. Procedura exactă decurge într-un mod puţin mai complicat, însă majoritatea calificată este cea căreia îi revine decizia finală:Consiliul European, hotarăşte cu majoritate calificată alegerea unui viitor preşedinte al Comisiei. Propunerea Consiliului este adrestă Parlamentului European. În cazul în care acest prim candidat nu trece de votul Parlamentului, Consiliul European, hotărând cu majoritate calificată, propune, în termen de o lună un nou candidat, care de această dată este votat tot prin majoritate calificată de către Parlament. Numirea Înaltului reprezentant al Uniunii pentru Afaceri Externe şi politicii de securitate  se înscrie în aceeaşi maniera de votare, Cosiliul European hotărând cu acordul preşedintelui Comisiei. Demiterea responsabilului PESC se face prin aceeaşi procedură de votare.

Consiliul de Miniştri adoptă cu majoritate calificată, la propunerea reprezentantului PESC, decizii care stabilesc:procedura de constituire şi de finanţare a fondului de lansare, în special sumele alocate fondului, procedura de administrare a fondului de lansare, procedura de control financiar.

Agenţia Europeană de Apărare este şi ea supusă procedurii de vot dezbătute în prezentul articol. Decizia acceptării unui nou stat în cadrul Agenţiei este luată de Consiliu prin intermediul majorităţii calificate, definindu-se statutul, sediul şi regulamentul de funcţionare ale Agenţiei prin aceeaşi modalitate. Cooperarea structurată permanentă din cadrul Agenţiei se stabileşte de către Consiliu, responsabil de adoptarea listei statelor membre participante, prin majoritate calificată, după consultarea reprezentantului PESC. Statele care doresc sa se retragă din această nou formată agenţie informează Consiliul European. Acordul prinvind retragerea statului în cauză se încheie în numele Uniunii de către Consiliu, care hotărăşte cu majoritate calificată, în urma aprobării de către Parlamentul European (9).

În ceea ce priveşte personalitatea juridică pe care Uniunea a câştigat-o o dată cu tratatul de la Lisabona, pentru negocierea şi încheierea acordurilor cu alte state sau organizaţii internaţionale, Consiliul aplică de asemenea procedura majorităţii calificate. În cazul unei întreruperi totale sau parţiale  a relaţiilor economice şi financiare cu una sau mai multe ţări terţe, Consiliul, în urma propunerii reprezentantului PESC şi a Comisiei, adoptă şi votează prin majoritate calificată măsurile necesare. De asemenea, adoptă măsuri restrictive împotriva unor persoane fizice sau juridice, grupuri sau entitaţi fără caracter statal prin aceeaşi procedură (10).

Uniunea Europeană caută soluţii

Uniunea Europeană actuală, cuprinzând 27 de membri, este evident într-un moment de răscruce, în care întrebările despre funcţionalitatea, eficacitatea şi scopul ei final se aud tot mai des, iar momentul este cu precădere speculat de eurosceptici. Criza economică ce a bulversat mediul internaţional în ultimii 2 ani nu a făcut decât să agraveze situaţia incertă a Uniunii, ceea ce i-a determinat pe liderii de la Bruxelles să aducă în scenă un nou tratat a cărui menire să fie tocmai ieşirea din criza de identitate în care se afla Uniunea, în special după eşecul Tratatului Constituţional din 2004. Astfel, în contextul istoric al ultimilor doi ani, ratificarea tratatului de la Lisabona după interminabile dezbateri, dobândeşte o importanţă mult mai mare, unul dintre motive fiind chiar trecerea a 40 de domenii existente şi noi la procedura de votare dezbatută în acest articol, majoritatea calificată. Limitarea din ce în ce mai mare a numărului domeniilor aflate sub incidenţa unanimităţii nu face decât să întărească ideea unei coeziuni tot mai puternice între statele membre ale Uniunii Europene.

Deşi drumul pe care UE îl are de parcurs până la definitivarea schemei federaliste cu care proiectul a debutat este mai mult decât extins, prin tratatul de la Lisabona, Uniunea a mai făcut un pas destul de important spre acest ţel final spre care, teoritic, Uniunea se îndreaptă.

Note:

(1) Petre Anghel, Instituţii europene şi tehnici de negociere în procesul integrării, Bucuresti, Editura Universităţii din Bucureşti, 2003, p. 134.

(2) El funcionamiento de la Unión Europea. Guía del ciudadano sobre las  instituciones de la UE, Bruxelles, Dirección General de Comunicación, 2007, p. 20.

(3) Cristi Buşoi, Ghid pentru tratatul de la Lisabona, p. 14.

(4) Acercate a Europa, Dirección General de Asuntos Europeos y Cooperación con el estado, Comunidad de Madrid, Madrid, 2008, p. 57.

(5) Ibidem.                     

(6) Ibidem, p. 105.

(7) JurnalulOficial al Uniunii Europene, Comunicări şi Informări, Tratatul de la Lisabona, anul 50, 17 decembrie 2007, p. 162.

(8) Andrew Duff, True guide of the Treaty of Lisbon, Alliance of Liberals and Democrats for Europe, p.7, www.alde.eu

(9) Tratatul de la Lisabona, p. 40.

(10) Ibidem, p. 96.